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《公安机关办理刑事案件程序规定》深度解读
作者：孙茂利 来源：法制网-法制日报
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修改后的《刑事诉讼法》对刑事诉讼制度作了大范围的修改、完善,涉及到辩护、证据、侦查、强制措施、刑罚执行等各个环节,对侦查工作影响重大而深远。为保证公安机关正确贯彻执行修改后《刑事诉讼法》,公安部对1998年发布的原程序规定进行了全面修订,及时发布了修订后的《公安机关办理刑事案件程序规定》(以下简称《程序规定》)。
此次修订《程序规定》,突出体现了保障人权与打击犯罪并重、公正与效率平衡的理念,一方面,全面落实“尊重和保障人权”这一基本原则,在严格贯彻修改后《刑事诉讼法》有关当事人诉讼权利的各项规定基础上,提出了进一步明确要求；另一方面,注重结合公安侦查工作实际对有关完善侦查权的规定作出进一步细化和明确,规范执法活动,提升打击犯罪、保障人民群众财产生命安全的能力。
一、律师会见在押犯罪嫌疑人时公安机关不得监听、不得派员在场,全面保障犯罪嫌疑人、被告人的辩护权
辩护权是犯罪嫌疑人、被告人最基本、最核心的诉讼权利。《程序规定》在严格忠实于《刑事诉讼法》规定的基础上,对于律师辩护权采取切实措施予以保障。修订的主要思路:一是不折不扣地执行《刑事诉讼法》的规定；二是进一步细化规定,使有关程序更具可操作性。
1、明确辩护律师向公安机关了解案件有关情况的范围
结合侦查工作需要,《程序规定》将辩护律师在侦查阶段可以了解的案件有关情况细化为“当时已查明的该罪的主要事实,犯罪嫌疑人被采取、变更、解除强制措施、延长侦查羁押期限等”,并要求,案件移送审查起诉时应当将移送情况告知辩护律师,保证辩护律师更加全面、及时了解涉及犯罪嫌疑人的相关情况,更好地行使辩护权利。
2、取消涉密案件委托律师需要经过批准的规定
根据修订后的《程序规定》,所有案件包括涉及国家秘密案件的犯罪嫌疑人,都可以不经批准直接委托律师作为辩护人。为保障犯罪嫌疑人委托辩护律师的权利,《程序规定》要求,公安机关在第一次讯问犯罪嫌疑人或者对犯罪嫌疑人采取强制措施的时候,应当告知犯罪嫌疑人有权委托律师作为辩护人,并告知其如果因经济困难或者其他原因没有委托辩护律师的,可以向法律援助机构申请法律援助。同时,对于在押的犯罪嫌疑人提出委托辩护律师要求的,应当及时向犯罪嫌疑人委托的辩护律师或者律师事务所转达。通过上述规定,保证犯罪嫌疑人能够及时知悉,并充分行使委托辩护律师的权利。
3、充分保障辩护律师会见权
一是明确看守所应当在48小时以内安排律师会见到在押犯罪嫌疑人。这里的“会见到”,是修订过程中专门增加的,以保证律师在提出会见要求后,能够在法定时限内会见到犯罪嫌疑人。
二是取消了律师会见时侦查机关可以派员在场的规定,并规定律师会见时,公安机关不得监听,不得派员在场。
三是进一步明确了对危害国家安全犯罪案件、恐怖活动犯罪案件,辩护律师申请会见犯罪嫌疑人的程序。我们考虑,辩护律师在侦查阶段会见在押犯罪嫌疑人是一项基本权利,对这两类案件也要尽可能准予律师会见,因此在《刑事诉讼法》规定的基础上进一步明确“除有碍侦查或者可能泄露国家秘密的情形外,应当作出许可的决定”,“有碍侦查或者可能泄露国家秘密的情形消失后,公安机关应当许可会见”。
4、规定了辩护人涉嫌犯罪案件由上级公安机关侦查或者指定其他公安机关侦查的程序
为有效防止侦查机关滥用律师伪证罪的规定,随意对辩护人立案侦查和采取强制措施,《程序规定》明确了对辩护人涉嫌犯罪案件由异地公安机关管辖的规定,即,对于辩护人实施干扰诉讼活动行为,涉嫌犯罪,属于公安机关管辖的,应当由办理辩护人所承办案件的公安机关报请上一级公安机关指定其他公安机关立案侦查,或者由上一级公安机关立案侦查,同时要求不得指定原承办案件公安机关的下级公安机关立案侦查。
二、认真核查无罪证据,全程排除非法证据,完善以收集证据为中心的侦查模式
证据制度是刑事诉讼制度的核心。根据修改后的《刑事诉讼法》对证据制度所作的重大修改,《程序规定》对证据的收集、审查和排除非法证据等程序均作了进一步严格规定,力求通过严密办案程序提高民警的证据意识。主要的修订思路:一是明确非法证据排除制度,强调取证活动的合法性；二是注重证据收集的全面性,强化民警的证据意识；三是增加了证人保护规定,依法保证证人、鉴定人、被害人的人身安全。
1、明确非法证据排除的情形、程序和后果
一是规定应当排除的非法证据的情形。第一类是应当排除的非法收集的言词证据。主要包括:采用刑讯逼供等非法方法收集的犯罪嫌疑人供述和采用暴力、威胁等非法方法收集的证人证言、被害人陈述。第二类是不符合法定程序收集的物证、书证。根据《程序规定》,收集物证、书证违反法定程序,可能严重影响司法公正的,应当予以补正或者作出合理解释；不能补正或者作出合理解释的,对该证据应当予以排除。
二是规定非法证据排除的具体程序和排除后的法律效果。按照《刑事诉讼法》的规定,排除非法证据应当贯穿于刑事诉讼的整个过程,无论是侦查机关、检察机关,还是人民法院在诉讼过程中,对于认定的非法证据都应当依法予以排除。为了贯彻这个精神,《程序规定》要求,在侦查阶段发现有应当排除的证据的,经县级以上公安机关负责人批准,应当依法予以排除。同时明确,已被排除的非法证据不得作为提请批准逮捕、移送审查起诉的依据。
2、增加全面审查证据的规定
实践中,如果片面注重对犯罪嫌疑人有罪供述的收集和采信,不注重对其无罪、罪轻的申辩和反证的收集和采信,不予记录、附卷,可能影响对案情的准确认定。为避免上述问题,提高办案民警全面收集证据的意识,《程序规定》要求对犯罪嫌疑人供述的犯罪事实,或者提出的自己无罪、罪轻的事实、申辩和反证,以及证明自己无罪、罪轻的证据,都应当如实记录并附卷,以确保收集证据能够客观、全面,确保案件定性准确。
3、增加了对鉴定意见的审查程序
实践中,一些办案民警对于鉴定意见的效力存在一定偏差,认为鉴定意见是由权威机构或者专业人士作出的,忽视对证据的审查判断,影响对案件事实的准确认定,也在一定程度上助长了多次鉴定、重复鉴定问题的发生。为解决这一问题,《程序规定》增加了对鉴定意见的审查程序,并明确了“补充鉴定”、“重新鉴定”的条件。
4、落实证人保护制度
根据《刑事诉讼法》的规定,《程序规定》增加了证人保护的有关条件、具体保护措施等。同时,为有效保护有关证人、鉴定人、被害人的个人信息,专门规定,公安机关可以依法决定不公开证人、鉴定人、被害人的真实姓名、住址和工作单位等个人信息,并在起诉意见书、询问笔录等法律文书、证据材料中使用化名等代替证人、鉴定人、被害人的个人信息。
三、明确通知内容,限定不通知情形,严格依照法律适用强制措施
刑事强制措施是对公民人身权利影响最大的措施,其适用条件、期限、程序等必须严格依照法律规定。《程序规定》修订的基本思路:一是坚持严格遵照法律规定,确定强制措施的适用条件和程序,不得另外设置新的条件或者情形；二是细化具体程序,规范强制措施的适用。
1、加强保证金管理
为规范管理保证金,要求保证金应当存放在指定银行的设立取保候审保证金专门账户,由办案部门以外的部门管理,被取保候审人交纳保证金和领取退还的保证金,都应当通过该银行专门账户进行,公安机关不得自行收取,通过制度设计防止保证金管理出现问题；同时严格没收保证金的审核,对于没收五万元以上保证金的,提高了审批权限,要求经设区的市一级以上公安机关负责人批准。
2、规范适用指定居所监视居住
《刑事诉讼法》将监视居住调整为逮捕的替代措施,并增加了指定居所监视居住这一新的执行方式。为规范适用,《程序规定》明确了适用指定居所监视居住的两种情形:一是犯罪嫌疑人、被告人无固定住处的,可以在指定的居所执行；二是对于涉嫌危害国家安全犯罪、恐怖活动犯罪,在住处执行可能有碍侦查的,经上一级公安机关批准,也可以在指定的居所执行。同时,为保障被监视居住人的合法权益,确保执法安全,明确要求不得在羁押场所、专门的办案场所或者办公场所执行监视居住,并规定了指定居所监视居住中指定居所应当具备的条件:一是具备正常的生活、休息条件；二是便于监视、管理；三是能够保证安全。
3、明确拘留、逮捕后通知家属的内容和条件
《程序规定》明确要求,对犯罪嫌疑人执行拘留或者逮捕后,应当通知家属拘留、逮捕原因和羁押处所,并对“有碍侦查”、“无法通知”而暂不予通知的情形进行了界定:将“有碍侦查”限定在可能毁灭、伪造证据,干扰证人作证或者串供,引起逃避、妨碍等情形；将“无法通知”限定在不讲真实姓名、住址、身份不明,没有家属,提供的家属联系方式无法取得联系,因自然灾害等不可抗力、客观原因导致无法通知等。同时进一步要求,无法通知、有碍侦查的情形消失以后,应当立即通知家属,最大限度地保障家属的知情权,减少不能及时通知的情形。
4、严格拘留、逮捕后及时送押的要求
拘留、逮捕都是限制人身自由的强制措施,应当在依法专门设立的执行场所中执行。看守所作为专门的羁押场所,目前普遍实行讯问室物理隔离和视频监控,有条件保障被拘留、逮捕人人身安全,保证讯问工作依法进行。为保护犯罪嫌疑人合法权益,《程序规定》对将犯罪嫌疑人拘留、逮捕后送看守所的时限,以及送押后的讯问作了明确规定:拘留后,应当立即将被拘留人送看守所羁押,至迟不得超过二十四小时；逮捕后,应当立即将被逮捕人送看守所羁押,并要求犯罪嫌疑人被送交看守所羁押以后,应当在看守所讯问室内进行讯问。
四、全程不间断录音或者录像,严格规范侦查程序
修改后的《刑事诉讼法》丰富了侦查措施。《程序规定》修订的基本思路:一是注意完善有关程序,努力解决侦查实践中遇到的突出问题；二是注意运用好法律赋予的侦查手段,既严格规范办案程序,同时兼顾打击犯罪的实际需要。
1、优化管辖制度
管辖是刑事诉讼中的一项重要制度。此次修订中进一步优化有关制度设计,以提高办案效率。
一是适当扩大了犯罪地的外延、内涵。原《程序规定》规定,刑事案件由犯罪地的公安机关管辖。如果由犯罪嫌疑人居住地的公安机关管辖更为适宜的,可以由犯罪嫌疑人居住地的公安机关管辖。此次修改过程中,为适应打击犯罪的需要,减少群众报案难、立案难问题,最大限度地发挥公安机关打击犯罪,保障人民群众生命财产安全的作用,《程序规定》对犯罪地的外延、内涵作了适当解释,进一步明确了“犯罪行为地”、“犯罪结果地”的范围。其中,犯罪行为发生地包括犯罪行为实施地以及预备地、开始地、途经地、结束地等与犯罪行为有关的地点；犯罪结果发生地主要包括犯罪对象被侵害地、犯罪所得的实际取得地、藏匿地、转移地、使用地、销售地,主要解决犯罪行为与犯罪结果分离的情形,如某甲在某乙的食物中投毒,但某乙当场未食用,而是在其他地点食用后中毒,则食用地为犯罪对象被侵害地,也可以受理案件。
二是明确了“并案侦查”的情形。为提高办案效率,《程序规定》专门列举了可以并案侦查的四种情形,如一人犯数罪,共同犯罪,或者关联犯罪等。对于这几类情形可以由办案部门对多个犯罪嫌疑人或者多个犯罪行为合并进行侦查、移送审查起诉,以更有效地打击系列性、团伙性等犯罪。
2、明确讯问过程全程录音录像的具体要求
修改后的《刑事诉讼法》规定,对于可能判处无期徒刑、死刑的案件或者其他重大犯罪案件,应当对讯问过程进行录音或者录像。为加大对讯问活动的监督力度,《程序规定》进一步明确了讯问过程录音录像的具体要求:
一是规定了对于可能判处无期徒刑、死刑的案件或者致人重伤、死亡的严重危害公共安全犯罪、严重侵犯公民人身权利犯罪,以及黑社会性质组织犯罪、严重毒品犯罪等其他重大犯罪案件,应当对讯问过程录音或录像。二是进一步严格对讯问过程录音或者录像的制作要求。从立法本意看,规定讯问过程录音录像是要实现对整个侦查阶段所有讯问过程的全面监督,如果选择性录制则失去了其实际意义。因此《程序规定》明确规定“全程”应当是“对每一次讯问全程不间断进行,保持完整性。不得选择性地录制,不得剪接、删改”。目前,各地公安机关在执法办案场所规范化改造过程中,已普遍安装了视频监控和录音录像设备,民警越来越习惯在镜头下办案,执法的规范程度、文明程度不断提高。
3、完善查封、扣押、冻结程序
查封、扣押、冻结措施都会对公民的财产权产生直接影响。为规范适用,《程序规定》进一步完善了具体程序。
一是严格查封的审批。考虑到查封的适用对象一般是房屋、土地等不动产,或者船舶、航空器等特定动产,这些财物一旦被查封,可能会对当事人的生产生活造成较大影响,所以《程序规定》设立了比较严格的审批程序,要求适用查封要经县级以上公安机关负责人的审批。二是合理设置扣押审批程序,防止扣押不当影响当事人合法权益。对于侦查工作中需要扣押价值不大的涉案财物的,要求由办案部门负责人审批；对于扣押涉案价值较高,可能对当事人的生产生活造成一定影响的财物的,设立了更为严格的审批程序,要求由县级以上公安机关负责人审批。此外,根据有关财产性权益的特点,为防止财产贬值造成的损失,《程序规定》增加规定,对于冻结债券、股票、基金份额等财产,当事人或者其法定代理人、委托代理人有权申请出售,以保护有关当事人的合法财产权益。
4、规范适用技术侦查措施程序
根据《刑事诉讼法》的规定。修订后的《程序规定》设专节对技术侦查措施的适用作了规范。一是明确适用范围。将案件范围限定在《刑事诉讼法》规定的危害国家安全犯罪、恐怖活动犯罪、黑社会性质的组织犯罪、重大毒品犯罪案件和故意杀人、故意伤害致人重伤或者死亡、强奸、抢劫、绑架、放火、爆炸、投放危险物质等严重暴力犯罪,以及采用一般侦查手段难以侦破的重大犯罪案件。二是限定适用环节。规定只有在立案后才能适用技术侦查措施。三是规定严格的批准程序。需要采取技术侦查措施的,应当报设区的市一级以上公安机关负责人批准。
五、完善内外部监督机制,统一复议复核程序,进一步加强对侦查权的监督
监督是确保权力能够规范运行的最好措施,缺乏监督,权力可能会被滥用。在《程序规定》修订过程中,特别注重对公安机关侦查办案的监督管理,对公安机关加强内部监督和主动接受检察机关的法律监督,以及案件当事人及其诉讼代理人的方面的监督作出了全面的规定。
1、完善内部监督
明确规定公安机关对有关当事人就侦查中可能存在的违法行为提出的申诉、控告,应当及时调查核实,发现存在违法行为的,立即纠正,并加强上级公安机关对下级公安机关的监督,规定上级公安机关发现下级公安机关存在违法行为或者对申诉、控告事项不按照规定处理的,应当责令限期纠正,从而强化内部监督制约机制。
2、主动接受检察监督
《程序规定》中,对于检察机关就“羁押必要性”、证据合法性、应当立案而不予立案、不应当立案而立案等情形提出的监督意见和建议,公安机关应当认真调查核实,发现问题的及时纠正处理。
3、进一步完善当事人有关诉讼权利的救济渠道,统一了复议复核的程序和办理机构
《程序规定》中,对于不予立案、没收保证金、对保证人罚款等决定不服的,均可以向公安机关提出复议,以及向上一级公安机关提出复核,并要求有关复议复核请求统一由公安机关法制部门办理,从而进一步畅通有关当事人的救济渠道,保证其诉讼权利的充分行使。
(作者简介:公安部法制局局长、一级警监,中国法学会刑事诉讼法学研究会副会长,法学博士)
